Dnia 6 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez przedsiębiorcę działającego w branży suplementów diety, wydał wyrok o sygnaturze II GSK 1813/24, który stanowi istotny punkt odniesienia dla interpretacji przepisów prawa żywnościowego, w szczególności w zakresie oznakowania suplementów diety. Sprawa dotyczyła zakwestionowania przez organy inspekcji sanitarnej użycia na etykiecie suplementu diety terminów „dawkowanie” oraz „skład”, które – zdaniem organów – mogły wprowadzać konsumenta w błąd co do charakteru produktu. NSA, przyjął wykładnię funkcjonalną i celowościową, wskazując, że oznakowanie suplementów diety powinno być oceniane nie tylko przez pryzmat literalnego brzmienia przepisów, lecz także z uwzględnieniem kontekstu technicznego, językowego i konsumenckiego. Orzeczenie to wyznacza nowe standardy dla praktyki administracyjnej i komunikacji branżowej, a jego konsekwencje mogą mieć charakter systemowy dla całego rynku suplementów diety w Polsce.
Stan faktyczny sprawy
Sprawa dotyczyła suplementu diety wprowadzonego do obrotu przez przedsiębiorcę, który na etykiecie produktu umieścił m.in. zwroty „dawkowanie” oraz „skład”. Organ inspekcji sanitarnej, po przeprowadzeniu kontroli, uznał, że użycie terminu „dawkowanie” może sugerować właściwości lecznicze produktu, co jest niedopuszczalne w przypadku środków spożywczych, a określenie „skład” zamiast „składniki” narusza przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011. W konsekwencji organ wydał decyzję administracyjną nakazującą zmianę oznakowania oraz nałożył karę pieniężną.
Sprawa, która ostatecznie została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2025 r. (sygn. II GSK 1813/24), miała swój początek w decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 grudnia 2020 r., w której organ ten wymierzył przedsiębiorcy siedemnaście odrębnych kar pieniężnych za nieprawidłowości w prezentacji i reklamie siedemnastu różnych produktów żywnościowych, w tym suplementów diety.
Po wniesieniu odwołania przez przedsiębiorcę, Główny Inspektor Sanitarny uchylił decyzję DPWIS w całości i orzekł co do istoty sprawy, wymierzając dwie kary pieniężne: pierwszą w wysokości 15.000 zł za naruszenia przepisów dotyczących oświadczeń zdrowotnych i żywieniowych (art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż.), drugą w wysokości 10.000 zł za naruszenia przepisów dotyczących znakowania suplementów diety (art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c u.b.ż.ż.). Naruszenia dotyczyły m.in. użycia na stronie internetowej i w materiałach promocyjnych określeń takich jak „dawkowanie” oraz „skład” zamiast „składniki”, co – zdaniem GIS – było niezgodne z rozporządzeniem nr 1169/2011 oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r.
Przedsiębiorca zaskarżył decyzję GIS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2024 r. (sygn. V SA/Wa 944/23) uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego. W ocenie WSA, GIS dopuścił się naruszenia prawa materialnego i procesowego, m.in. poprzez błędne zakwalifikowanie użycia określenia „dawkowanie” oraz „skład” jako naruszenia przepisów rozporządzenia nr 1169/2011. Sąd wskazał, że wyeliminowanie tych uchybień z opisu naruszenia mogło mieć wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej.
Ponadto WSA stwierdził, że w zaskarżonej decyzji GIS nie przedstawił naruszeń dotyczących prezentacji i reklamy jednego z produktów – „S[…]” – mimo że decyzja dotyczyła również tego środka spożywczego. Brak opisu naruszeń w odniesieniu do tego produktu stanowił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ decyzja organu odwoławczego uchylała decyzję organu I instancji w całości i rozstrzygała co do istoty sprawy, co wymagało pełnego przedstawienia wszystkich przyjętych naruszeń w odniesieniu do każdego z produktów objętych postępowaniem.
W pozostałym zakresie WSA zaakceptował ustalenia organu i ich ocenę prawną, jednak wskazane uchybienia proceduralne i błędna wykładnia przepisów materialnych skutkowały uchyleniem decyzji GIS.
Z wyrokiem WSA nie zgodził się Główny Inspektor Sanitarny, który wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono m.in. błędną wykładnię art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c u.b.ż.ż. w związku z art. 7 ust. 1 lit. a i b oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, a także § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia. GIS argumentował, że użycie określenia „dawkowanie” oraz „skład” zamiast „składniki” stanowiło naruszenie przepisów prawa żywnościowego, a ich zakwestionowanie przez WSA było nieuzasadnione. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując, że organ podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych.
Stan prawny – regulacje dotyczące suplementów diety
Zgodnie z ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, suplement diety jest środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będącym skoncentrowanym źródłem witamin, składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub fizjologiczny, wprowadzanym do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie. Suplementy diety nie mogą posiadać właściwości leczniczych w rozumieniu prawa farmaceutycznego, a ich oznakowanie, prezentacja i reklama nie mogą sugerować, że zbilansowana dieta nie dostarcza wystarczających ilości składników odżywczych.
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 określają szczegółowe wymagania dotyczące składu i oznakowania suplementów diety. Wymagane jest podanie m.in. określenia „suplement diety”, nazwy kategorii substancji odżywczych, zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, ostrzeżenia o nieprzekraczaniu tej porcji, a także informacji, że suplement nie może być stosowany jako substytut zróżnicowanej diety. Informacje te muszą być podane w języku polskim, w sposób czytelny i trwały.
Regulacje dotyczące suplementów diety w Polsce są wynikiem implementacji przepisów unijnych, w szczególności dyrektywy 2002/46/WE oraz rozporządzenia 1169/2011. Celem tych regulacji było zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów, przejrzystości informacji oraz harmonizacji rynku wewnętrznego. W Polsce przepisy te zostały wdrożone poprzez ustawę o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz rozporządzenia wykonawcze Ministra Zdrowia. Na przestrzeni lat regulacje te były wielokrotnie nowelizowane, m.in. w zakresie maksymalnych dawek składników aktywnych, obowiązkowych ostrzeżeń oraz procedur notyfikacyjnych.
Ocena NSA
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez Głównego Inspektora Sanitarnego, dokonał kompleksowej oceny zarówno zarzutów materialnoprawnych, jak i proceduralnych, odnosząc się do wykładni przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, rozporządzenia Ministra Zdrowia oraz rozporządzenia nr 1169/2011. Mimo że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawierało pewne błędy interpretacyjne, NSA uznał, że jego sentencja odpowiadała prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Zarzut dotyczący pojęcia „dawkowanie”
Kluczowym przedmiotem sporu była kwestia, czy użycie terminu „dawkowanie” w oznakowaniu suplementu diety może być uznane za naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1169/2011, który zakazuje przypisywania środkom spożywczym działania lub właściwości, których nie posiadają. GIS argumentował, że użycie tego terminu może sugerować, iż produkt ma właściwości lecznicze, co wprowadza konsumenta w błąd.
NSA nie podzielił tej argumentacji, wskazując, że suplementy diety są środkami spożywczymi przeznaczonymi do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, co wynika z ich definicji ustawowej (art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż.) oraz z dyrektywy 2002/46/WE. Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.b.ż.ż., oznakowanie suplementu diety powinno zawierać informację o sposobie jego stosowania, co odpowiada pojęciu „zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia” (§ 5 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia). NSA uznał, że nie ma podstaw, aby tej porcji nie traktować jako dawki, a pojęcie „dawkowanie” jest zgodne z funkcją suplementu diety i nie sugeruje działania leczniczego, o ile nie towarzyszy mu komunikacja o charakterze terapeutycznym.
Sąd podkreślił, że rozporządzenie Ministra Zdrowia zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej i nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z ustawą, co wynika z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 3 lit. b) i c) dyrektywy 2002/46/WE, ustawodawca unijny traktuje jako równoważne pojęcia „zalecanej porcji” i „zalecanej dawki”, co dodatkowo potwierdza dopuszczalność użycia terminu „dawkowanie” w kontekście suplementów diety.
Zarzut dotyczący pojęcia „skład” zamiast „składniki”
NSA uznał za uzasadniony zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 przez WSA. Sąd I instancji uznał, że zakwalifikowanie przez GIS użycia nagłówka „skład” jako naruszenia było nadmiernym formalizmem. NSA wskazał jednak, że zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b) oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia, wykaz składników musi być poprzedzony nagłówkiem zawierającym wyraz „składniki”. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 16 ust. 2, który dotyczy jedynie bardzo małych opakowań, co nie miało zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z tym, NSA zgodził się z GIS co do zasadności zakwestionowania oznakowania produktów przedsiębiorcy w tym zakresie.
NSA również odniósł się do zarzutu proceduralnego dotyczącego braku opisu naruszeń związanych z prezentacją i reklamą produktów. Sąd I instancji trafnie wskazał, że decyzja GIS, która uchylała decyzję DPWIS w całości i rozstrzygała co do istoty sprawy, powinna zawierać pełny opis naruszeń dla każdego produktu objętego postępowaniem. Organ nie zaprzeczył, że doszło do uchybienia, a próbę jego naprawy podjął dopiero na etapie skargi kasacyjnej, co stanowiło spóźnioną analizę materiału dowodowego.
NSA przypomniał, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowań dowodowych, lecz kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych). W związku z tym, obowiązek zebrania i oceny materiału dowodowego spoczywa na organie administracyjnym, a jego niedopełnienie nie może być naprawiane w toku postępowania sądowego.
Podsumowując, mając na uwadze powyższe, NSA uznał, że mimo częściowych błędów w uzasadnieniu wyroku WSA, jego sentencja odpowiadała prawu. Sąd podkreślił, że naruszenie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 mogło mieć wpływ na wysokość nałożonej kary, ale nie na zasadność uchylenia decyzji GIS. W związku z tym, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., NSA oddalił skargę kasacyjną i utrzymał w mocy wyrok WSA.
W zakresie użycia nagłówka „skład”, NSA uznał, że choć rozporządzenie 1169/2011 wymaga użycia terminu „składniki”, to jego rozszerzona forma, np. „skład suplementu”, nie narusza przepisów, o ile nie dochodzi do pominięcia tego terminu w całości. Sąd zwrócił uwagę, że organ administracyjny powinien precyzyjnie opisać każde naruszenie, a brak takiego opisu w decyzji może prowadzić do jej uchylenia ze względu na naruszenie procedury administracyjnej.
Wyrok NSA wskazuje na konieczność stosowania wykładni celowościowej i funkcjonalnej w ocenie zgodności oznakowania suplementów diety z przepisami prawa, co stanowi istotną zmianę w dotychczasowej praktyce organów inspekcji sanitarnej i sądów administracyjnych.
NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, przyjął stanowisko, wskazując, że w przypadku suplementów diety termin „dawkowanie” może być stosowany, o ile nie sugeruje właściwości leczniczych, lecz odnosi się wyłącznie do zalecanej porcji do spożycia. NSA podkreślił, że suplement diety jest przeznaczony do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, co uzasadnia użycie terminu „dawkowanie” w kontekście informacyjnym.
W zakresie użycia nagłówka „skład”, NSA uznał, że jego rozszerzona forma, np. „skład suplementu”, nie narusza przepisów, o ile nie dochodzi do pominięcia terminu „składniki” w całości.
Analiza pojęć „dawkowanie”, „porcjowanie”, „składniki” – znaczenie dla branży
Termin „dawkowanie”, choć kojarzony z produktami leczniczymi, w kontekście suplementów diety odnosi się do zalecanej porcji do spożycia, co znajduje potwierdzenie w definicji zawartej w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. „Porcjowanie” natomiast odnosi się do technicznego aspektu podziału produktu na jednostki konsumpcyjne, co ma znaczenie przy formułowaniu instrukcji użytkowania. „Składniki” to termin wymagany przez rozporządzenie 1169/2011 jako nagłówek listy substancji obecnych w produkcie, natomiast „skład” jest pojęciem potocznym, które może być używane jedynie jako element rozszerzonego nagłówka, np. „skład suplementu” .
NSA uznał, że użycie terminu „dawkowanie” w kontekście suplementów diety jest dopuszczalne, o ile nie sugeruje właściwości leczniczych produktu. To oznacza, że producenci mogą stosować ten termin w instrukcjach dotyczących spożycia, pod warunkiem, że nie narusza on granicy między środkiem spożywczym a produktem leczniczym
Daje to większą elastyczność w komunikacji z konsumentem, szczególnie w zakresie instrukcji użytkowania.
NSA wskazał, że choć rozporządzenie 1169/2011 wymaga użycia terminu „składniki”, to jego rozszerzona forma, np. „skład suplementu”, nie narusza przepisów, o ile nie dochodzi do pominięcia tego terminu w całości.
Producentom daje to możliwość stosowania bardziej zrozumiałych i estetycznych form graficznych na etykietach, bez obawy o automatyczne uznanie ich za niezgodne z prawem.
Powiązane orzecznictwo – inne wyroki w sprawach suplementów diety
W celu pełnego zrozumienia znaczenia wyroku NSA II GSK 1244/22, niezbędne jest jeszcze odniesienie się do innych orzeczeń sądów administracyjnych, które w ostatnich latach kształtowały praktykę interpretacyjną w zakresie oznakowania suplementów diety, a także granic dopuszczalnej komunikacji marketingowej i informacyjnej w odniesieniu do tych produktów. Wspomniane orzeczenia, choć zapadły w odrębnych postępowaniach, stanowią istotne uzupełnienie wykładni prawa żywnościowego i farmaceutycznego, a ich analiza pozwala na uchwycenie tendencji orzeczniczych oraz identyfikację obszarów ryzyka dla producentów.
Na szczególną uwagę zasługuje wyrok NSA II GSK 1813/24 z dnia 6 maja 2025 r., w którym sąd jednoznacznie potwierdził dopuszczalność użycia terminu „dawkowanie” w oznakowaniu suplementów diety, pod warunkiem, że nie towarzyszy mu sugestia działania leczniczego. Sąd wskazał, że termin ten, choć tradycyjnie kojarzony z produktami leczniczymi, w kontekście suplementów diety odnosi się do technicznego aspektu spożycia produktu w określonej ilości, co jest zgodne z jego definicją jako środka spożywczego przeznaczonego do spożywania w małych, odmierzonych porcjach. Orzeczenie to stanowi istotne potwierdzenie stanowiska wyrażonego w wyroku II GSK 1244/22 i wzmacnia argumentację przedsiębiorców w sporach z organami inspekcji sanitarnej.
Zestawienie powyższych orzeczeń pozwala na sformułowanie wniosku, że linia orzecznicza w zakresie suplementów diety zmierza w kierunku większej precyzji i formalizacji wymogów oznakowania, przy jednoczesnym uznaniu potrzeby racjonalnej interpretacji przepisów w kontekście funkcji produktu i jego odbioru przez konsumenta. Producentom zaleca się śledzenie bieżącego orzecznictwa oraz dostosowywanie praktyk informacyjnych do aktualnych standardów wykładni prawa.
Rekomendacje dla przedsiębiorców
Przedsiębiorcy powinni przeprowadzić audyt oznakowania swoich produktów, uwzględniając wytyczne wynikające z wyroku NSA. Należy zadbać o precyzyjne sformułowanie informacji na etykietach, unikać sformułowań sugerujących działanie lecznicze, a także dokumentować wszelkie decyzje administracyjne w sposób umożliwiający ich skuteczne kwestionowanie. Warto również wdrożyć procedury zgodności z uchwałami Zespołu ds. Suplementów Diety, które choć nie mają mocy powszechnie obowiązującej, mogą jednak wpływać na praktykę kontrolną GIS.
Wyrok podkreśla, że organy administracyjne muszą precyzyjnie wskazywać naruszenia w decyzjach. Dla producentów oznacza to, że w przypadku kontroli powinni domagać się jasnego i szczegółowego uzasadnienia decyzji, a w razie jego braku – mają silniejszą pozycję w postępowaniu odwoławczym lub sądowym.
W świetle wyroku, producenci powinni przeprowadzić audyt oznakowania swoich produktów, uwzględniając nowe interpretacje. Dotyczy to nie tylko terminologii, ale także sposobu prezentacji informacji, proporcji graficznych, czy rozmieszczenia ostrzeżeń.
Wyrok może wpłynąć na sposób prowadzenia kampanii reklamowych i informacyjnych. Producenci mogą z większą swobodą informować o sposobie spożycia suplementu, jednak muszą unikać wszelkich sugestii dotyczących leczenia, zapobiegania chorobom czy wpływu na konkretne jednostki chorobowe. Granica między informacją a sugestią terapeutyczną pozostaje cienka i wymaga szczególnej ostrożności.
Prognozy na przyszłość
Wyrok NSA może stanowić impuls do nowelizacji przepisów krajowych, w szczególności w zakresie doprecyzowania terminologii używanej w oznakowaniu suplementów diety. Można spodziewać się wzrostu liczby sporów sądowych dotyczących interpretacji przepisów, a także chciałoby się liczyć na intensyfikację działań edukacyjnych ze strony organów kontrolnych i organizacji branżowych. Branża suplementów diety, stojąc wobec wyzwań regulacyjnych, powinna dążyć do większej transparentności, zgodności z prawem oraz dialogu z organami administracji.
Firmy, które w przeszłości zostały ukarane za użycie terminów takich jak „dawkowanie” lub „skład”, mogą rozważyć różne środki prawne, powołując się na aktualne orzecznictwo NSA. Wyrok otwiera drogę do nowej argumentacji w kwestionowaniu decyzji, które były oparte na zbyt literalnej interpretacji przepisów.
W razie szczegółowych pytań, dotyczących kwalifikacji zapraszamy do kontaktu pod adresem office@ajlaw.pl lub juchanska@ajlaw.pl